“Harus ada evaluasi terhadap UU Terorisme setiap beberapa tahun sekali. Hasilnya akan Merekomendasikan perlu diamandemen atau tidak, sehingga UU Terorisme bermanfaat untuk penegakan hukum dan masyarakat,” Heru Suroso, Dosen Legal Drafting FH UII.

oleh: Tommy Apriando

Sudah delapan tahun UU No. 15 Tahun 2003 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme, menjadi payung hukum bagi aparat penegak hukum di Indonesia untuk menindak perbuatan-perbuatan yang digolongkan gelagat terorisme. Kemunculan UU yang awalnya berupa Perpu No. 1 Tahun 2002 bukan tanpa celah. Deskripsi teorisme nan absurd jadi salah satu kelemahan tersendiri. Hal ini menyebabkan ketidakpastian serta timbulnya bermacam eksplanasi terhadap suatu tindakan terorisme, khususnya tataran penegakan hukum.

Senior Adviser International Crisis Group Jakarta, Sidney Jones, saat ditemui Keadilan berpendapat, walaupun tidak ada satu definisi tetap mengenai terorisme, namun Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) bahkan memiliki sejumlah pengertian. “Lihat saja Resolusi dewan keamanan terhadap pemboman teroris (International Convention for the Suppression of Terrorist Bombing, 1997),” katanya sambil menjabarkan isi Resolusi tersebut, “Criminal acts intended or calculated to provoke a state of terror in the general public, a group of persons or particular persons for political purposes.”

Laporan PBB pada 2004, A More Secure World, memberikan maksud lain. Sidney menguraikan seperti ini, “Any action, in addition to actions already specified by the existing conventions on aspects of terrorism, the Geneva Conventions and Security Council resolution 1566 (2004),that is intended to cause death or serious bodily harm to civilians or non-combatants, when the purpose of such act, by its nature or context,is to intimidate a population, or to compel a Government or an international organization to do or to abstain from doing any act.”

Adapun usaha membuat kesepakatan pengertian terorisme guna dicantumkan pada salah satu butir Deklarasi Sidang Umum PBB 2005 juga tidak membuahkan hasil. Gabungan diplomat dalam tim perumus isu terorisme masih kesulitan menentukan definisi. Sampai saat ini, kosakata terorisme belum mempunyai arti jelas, baku dan objektif untuk disepakati secara nasional maupun internasional. Begitu pula dalam UU No. 15/2003.

Selama ini perlawanan terorisme oleh pemerintah disangga UU yang mulai berlaku 18 Oktober 2002 ini. Sayangnya, jika dianalisa lebih lanjut, UU Terorisme mengendapkan kelemahan mendasar yang membuat efektifitas penanganan terorisme di Indonesia carut marut. Menurut Heru Suroso, Dosen Legal Drafting Fakultas Hukum UII mengatakan harus ada evaluasi terhadap UU terorisme setiap beberapa tahun sekali. “Hasilnya akan merekomendasikan perlu diamandemen atau tidak, sehingga bermanfaat untuk penegakan hukum dan masyarakat,” ujarnya.

Ihwal sedikit berbeda disampaikan Sidney Jones. “UU Anti terorisme saat ini sudah cukup efektif, akan tetapi Indonesia terlalu sering melihat hukum sebagai solusi, dari pada betul-betul mengerti dan menanggulangi akar masalahnya,” tuturnya. Nuansa mencukur habis para teroris memang terasa kelewatan, lantaran UU tersebut disahkan pasca bom Bali 2003, justru difokuskan pada eliminasi kelompok-kelompok teroris tertentu, bukan efek berantai usai peristiwa. Pencegahan kontra terorisme yang destruktif dan terkesan ada dramatisasi terlalu riskan melahirkan benih radikalisme baru di masyarakat.

Terorisme memerankan momok baru bagi peradaban modern. Semakin bervariasinya motif dan sifat serta sasaran teror, dapat dikonklusikan teror bukan lagi bentuk kejahatan subversif biasa, melainkan sudah ancaman terhadap perdamaian dan keamanan umat manusia (crimes against peace and security of mankind). Menurut Prof. Muladi, tindak pidana terorisme dapat dikategorikan sebagai mala per se atau mala in se, tergolong kejahatan terhadap hati nurani (Crimes against conscience), menjadi sesuatu yang jahat bukan karena diatur atau dilarang oleh UU, melainkan lantaran pada dasarnya termasuk natural wrong atau acts wrong in themselves bukan mala prohibita yang terbilang kejahatan karena diatur demikian oleh Undang-Undang.

Dalam rangka mencegah dan memerangi terorisme, jauh sebelum maraknya kejadian-kejadian yang terhitung wujud terorisme terjadi di dunia, masyarakat internasional maupun regional serta pelbagai negara telah berusaha melakukan kebijakan kriminal (criminal policy) disertai kriminalisasi secara sistematik dan komprehensif terhadap perilaku yang dikategorikan terorisme.

 

Keamanan Negara terancam, TNI akan dilibatkan

Permasalahan kebutuhan akan konsep keamanan nasional Indonesia yang komprehensif sudah digaungkan sedari masa reformasi. Tetapi hal tersebut tidak mendapat perhatian serius dari pemerintah. Bermula dari meningkatnya intensitas bentrokan antara oknum aparat TNI-Polri pasca pemisahan kedua institusi tersebut, kebutuhan RUU Keamanan Nasional menjadi penting untuk mengatur wilayah operasional, dimana Polri bertugas untuk mengamankan keamanaan atau serangan dari dalam dan TNI pertahanan serangan dari luar. Patut disesali belum adanya kesepahaman antara aktor keamanan negara terutama Polri mengenai signifikansi RUU, berakibat pembahasan RUU tertunda di DPR.

Dampak dari perdebatan fungsi dan peran aktor negara dalam kerangka sistem keamanan nasional, membuat strategi perlawanan terorisme pemerintah jadi lemah. Padahal, menurut Richardson (2006), mengkoordinasikan birokasi agar dapat bekerja secara efektif adalah inti dari sebuah strategi kontra-terorisme yang positif. Oleh karena itu, sebelum merancang strategi kontra-terorisme perlu ada kejelasan mengenai strategi keamanan nasional yang mengatur fungsi, peran serta koordinasi dari para aktor keamanan negara seperti TNI, Polri dan BIN.

Tidak gamblangnya sistem keamanan nasional, berpengaruh atas penanganan ancaman terhadap keamanan nasional. Sebut saja terorisme yang multi-interpretatif. Perihal ini dapat disaksikan dengan mencuatnya isu pelibatan TNI, yang ramai diperbincangkan berbagai media. Isu tersebut menyebutkan, petinggi TNI secara terbuka memberi pernyataan, keterlibatan TNI dalam operasi pemberantasan terorisme sudah tidak perlu diragukan secara legal karena hal tersebut sudah diatur dalam UU TNI (Kompas, 31 Agustus, 2009; Lihat juga, Pasal 7, UU TNI no. 34 Tahun 2004).

Intervensi serdadu mengatasi terorisme memang telah diamanatkan UU TNI. Tapi  memerlukan aturan legal operasional agar tidak terjadi overlapping dalam penanganan terorisme. Persoalan sangkut paut TNI menangani terorisme haruslah dipertimbangkan matang dan hati-hati, apalagi mengingat usulan TNI turun tangan tersebut muncul berbarengan dengan adanya anggapan, TNI lebih mampu mengatasi terorisme dibanding Polri (Kompas, 27 Agustus 2009). Melihat permasalahan ini pemerintah mesti merefleksikan kembali signifikansi dari UU Keamanan Nasional yang mengatur pembagian fungsi dan peran aktor keamanan negara, agar tidak terjadi perdebatan seputar penanganan ancaman keamanan nasional seperti terorisme di masa mendatang.

Sidney Jones berpandangan, tidak perlu melibatkan militer dalam penanganan teroris, apalagi ada pertentangan tentara dengan polisi. Menurutnya bisa sangat kontra produktif jika TNI diberikan peranan operasionil, lebih-lebih TNI dilatih untuk melihat target operasi mereka sebagai musuh Negara. “Kalau information sharing, bisa saja, tapi jangan lebih dari itu,” ungkapnya. Terorisme dapat dipahami laksana perilaku kekerasan politik yang terorganisir dengan baik mulai dari rekruitmen, pendanaan hingga eksekusi. Maka penyelesaiannya diperlukan aktor-aktor keamanan yang terkonseptualisasi dan terskema dengan lebih baik.

Kekeliruan besar muncul saat suatu negara mereduksi urusan terorisme sebatas memberantas pergerakan teroris bukan mencegah penyebarannya. Terlebih lagi, ancaman teroris akan semakin berbahaya ketika aktor-aktor keamanan negara masih memperdebatkan fungsi dan perannya. Pemerintah Indonesia harus segera mengambil langkah kongkrit dengan menetapkan strategi pencegahan dan merumuskan kembali kebutuhan akan UU Keamanan Nasional untuk mengatasi kedua permasalahan tersebut, yang berpotensi memperluas celah bagi kelompok teroris beraksi dan membahayakan keselamatan masyarakat.

Amandemen UU Terorisme

Eksekutif mesti tergugah, pentingnya pengkajian ulang UU Terorisme yang sudah diwacanakan kalangan DPR dan pemerintah jadi satu paket dengan pembahasan RUU Intelijen. Mengingat penanggulangan terorisme bukan tugas kepolisian semata, namun juga melibatkan komunitas intelijen negara. Berawal dari situ, seluruh potensi intelijen negara mencakup BIN, BAIS TNI, BIK Polri, Kejaksaan dan Imigrasi harus bersinergi lewat payung hukum yang kuat.

Melenyapkan terorisme merupakan keharusan menurut hukum, tetapi harus dilakukan dengan cara-cara yang tidak melanggar hukum dan HAM serta menjunjung asas Presumtion Of Innocence (praduga tak bersalah), sehingga operasi pengungkapan tindak pidana terorisme dapat dipertanggungjawabkan di hadapan hukum dan tidak terkesan semacam operasi rahasia.

Wakil I Komnas HAM, Yosep Adi Prasetyo, membeberkan beberapa pasal dalam UU 15/2003 berseberangan dengan KUHAP. Pasal 25 UU 15/2003 menyatakan untuk kepentingan penyidikan dan penuntutan, penyidik diberi wewenang untuk melakukan penahanan terhadap tersangka paling lama 6 (enam) bulan. Dan, pasal 28 menyebutkan penyidik dapat melakukan penangkapan terhadap setiap orang yang diduga keras melakukan tindak pidana terorisme berdasarkan bukti permulaan yang cukup untuk paling lama 7×24 jam. Sementara itu KUHAP memberikan waktu penahanan maksimal 1×24 jam. Masa penahanan juga merupakan sebuah peluang bagi terjadinya penyiksaan.

Kasus Abu Khidah di Surabaya menjadi contoh. Waktu itu, polisi menyatakan tidak menahan Abu Khaidah. Tapi ternyata Abu khaidah ditangkap dan dianiaya. Selain itu pasal 8 UU 15/2003 secara sewenang-wenang menetapkan 18 tindak sebagai tindak pidana terorisme. Penetapan ini tanpa melihat unsur akibat yang ditimbulkan sebagai ciri khas tindak pidana teror. Pada butir (q) pasal 8 UU 15/2003 menyebutkan bahwa salah satu tindak terorisme adalah di dalam pesawat udara melakukan perbuatan yang dapat membahayakan keamanan dalam pesawat udara dalam penerbangan. “Pasal ini bisa menjerat seseorang yang menyalakan radio atau HP di dalam pesawat. Ini mengancam kebebasan sipil,” ujar Yosep.

UU Terorisme saat ini memberikan kewenangan pada Polri untuk menahan pelaku teror empat bulan. Belum lagi untuk menemukan bukti permulaan yang cukup, Polri hanya diberi waktu tujuh hari. Menimbulkan perdebatan panjang karena di sisi lain pengungkapan jaringan terorisme tidaklah gampang, butuh waktu lama. Kewenangan ini dirasa berlebih dan rentan disalahgunakan aparat.

Kombes Herwan Chaidir menyatakan, amandemen UU Anti Terorisme mengharuskan adanya pasal-pasal yang mengatur tentang doktrinisasi melalui website, pelatihan teroris, rekruitmen dan aliran dana terosime. “Hal ini mesti diatur karena selama ini, setelah kami mengupas UU No. 15 tahun 2003 tidak mengatur permasalahan ini,” terangnya.

Apapun itu, Polri mesti bekerja ekstra keras mengungkap kasus terorisme. Sedangkan peran intelijen negara tetap tidak bisa optimal, karena ketiadaan legalitas yuridis. Persoalan terorisme di Indonesia bukan cuma ihwal kriminal, namun lebih kepada ideologi dan politik. Ancamannya bukan hanya terbunuhnya orang-orang yang tidak berdosa, tetapi dapat menghadirkan ketakutan kolektif.

Amandemen sebaiknya dilakukan dengan mempertimbangkan perlunya penerapan sunset principle, yakni pemberlakuan hukum bersifat time-limited, khususnya pasal-pasal yang memberi kewenangan luar biasa pada aparat dalam penanggulangan teroris. Pasal-pasal atau bahkan mungkin undang-undangnya, harus dievaluasi kegunaan dan relevansinya oleh parlemen dalam perputaran waktu tertentu, misalnya setiap dua tahun.

Pemahaman dan respon terhadap terorisme harus komprehensif dengan perspektif intelijen. Karenanya prioritaskan pembahasan ulang UU Terorisme dan RUU Intelijen sebagai agenda strategis yang paling mendesak di bidang keamanan dan ketahanan negara. Dengan demikian intelijen kuat, negara aman, demokrasi dan HAM terjamin. Menurut Heru Suroso, UU No. 15 Tahun 2003 sepantasnya tidak boleh reaktif dan pertimbangannya lebih ideal. “Sehingga apabila UU tersebut nantinya diamandemen layaknya ideal, tidak bersifat reaktif, melindungi HAM, serta bermanfaat bagi masyarakat,” ujar Suroso.